內容來源：卷十六    演講
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——中華民國二十八年六月十六日對中央訓練團黨政班第三期講——

要旨
        一、緣起及要點。
        二、辦法：
            甲、縣各級黨政關係調整辦法。
            乙、行政組織方面。
            丙、民意機關方面。
        三、說明。
        四、縣各級組織關係圖。
本文
    我在二十七年四月八日第五屆五中全會時，曾有「改進黨務與調整黨政關係」之講演，其中附有「縣以下黨政機構關係草圖」，並加「圖例釋要」以說明之。余當時曾聲說此不過初步設計的草案，至於如何措之實施和訂頒具體方案與法令，則希望勿拘泥於條目文字，悉心研究，俾臻於完善可行。又此項圖案，本重在闡明黨政關係（故命名為黨政關係圖），對於縣以下各級地方組織，只是連帶述及，自經此項草案草圖發表之後，曾引起諸同志與學者專家們很多的注意與研究。且有若干地方已在試驗推行中，這實在是很可欣喜的現象，亦可見各地方需要改革的迫切，最近中央訓練團成立黨政人員訓練班，為講授此項課目及確定此項方案起見，曾先後指定同志集合各方意見與經驗，詳加研討：並經我的指示，

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已將原草案草圖，加以訂正補充，其重要點在於：（一）黨的方面將區分部與鄉（鎮）組織配合，而於保甲之下分設小組，以便與行政層級相配合，並將黨員監察網直屬於縣黨部監察委員會以期周密。（二）縣為地方自治單位，按其面積、人口、經濟、文化、交通等狀況分為三等至六等，至地方下層組織則確定鄉（鎮）為縣以下基本的單位，保或村街為鄉（鎮）的細胞組織。縣與鄉（鎮）之間則為較有彈性之規定，因地制宜，於必要時，可分設區署，以為上下連繫的機構，如無此需要，則鄉（鎮）可直轄於縣政府。鄉（鎮）與保之間亦審度地勢為較有彈性之規定，在人口稠密之處，如一村或一街為自然單位，無法劃分時，不必強為離析，儘可以二保或三保為一細胞組織，設置首席保長，統管事務，以免生硬割裂之弊，為解決最重要的經費與人才問題，所有鄉（鎮）及保（或村街）的幹事，均由學校教師分別擔任。所有鄉（鎮）保學校校長及壯丁隊長均暫由一人兼任，以收管、教、養、衛合一之效。但在經濟、教育發達的區域，自治事務紛繁，鄉（鎮）中心學校校長及保的國民學校校長，仍以專任為原則，以期集中職責而免兼顧困難，並將民眾分別組織，使能擔負各項工作，以適應實際之需要。（三）民意機關方面遞級設置保民大會、鄉（鎮）民代表會、縣參議會，並各賦予相當權力，以增加人民參政興趣及能力，藉可發揮民眾力量，造成民治國家。茲再逐項約略加以說明。
                                    甲、縣各級黨政關係調整辦法
    一、黨之最下級組織，原為區分部，序列於鄉（鎮）同等之地位，茲為適應需要，使黨政層級配合運用

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便利起見，區分部得將黨員編成小組配合各保甲。
    二、黨之監察制度，應確實建立，使對於黨之執行部及黨員，為負責之糾察與監舉，以增進黨員及幹部活動力，並將黨員監察網，直屬縣黨部監察委員會，以期嚴密。
    三、黨部對於政府及民眾團體之關係，不直接發生指導與監督之關係，但應與同級政府機關切實聯繫，推動民眾，實現本黨政策，推行政府法令，並應注重使黨員盡量參加下層工作，從工作中發生領導作用。
    四、縣黨部書記長，應出席縣政會議，以資聯繫，縣黨部書記長得兼任縣參議會秘書。
    五、各省政府對所屬各縣政府之教育（或社會）、軍事科長，須就曾經中央訓練合格的黨員選充之。
    六、縣黨部之書記、委員與縣政府之縣長，以及秘書、科長之為黨員者，每二週應由黨部書記長召集秘密舉行會議一次。如縣長為黨員而其年齡資格超過縣黨部書記長者，得推為該會議之主席。除會報本縣最近黨政各項業務外，凡有決議即交由黨政各機關，分別實施。
    縣長應由黨員充任。非黨員者，應由省或縣黨部介紹入黨。
    七、區署的軍事、教育兩指導員，與鄉（鎮）公所的警衛股主任（或幹事），均應就中央或本省訓練合格的黨員選充。
　八、區黨部以下應督促在各級同等機關服務的黨員，以「黨團活動」之方法，謀取連繫，並指定其工作。

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    九、凡在各級政府服務的黨員，均應參加黨的小組會議，或黨團會議，不得任意規避。
    十、各級黨部，自書記長以下的工作人員及黨員、對各級政府的人事任免升降，不得干涉，否則以違反紀律議處。
    十一、縣黨部起，一律秘密，不公開。
                                        乙、行政組織方面
    一、縣為自治單位。按各縣之面積、人口、經濟、文化、交通等狀況，分為三等至六等。一方受省政府之監督，辦理全縣自治事項；一方受省政府之指揮，執行中央及省委辦事項。
        １·縣之區域，依其現有之區域，縣之廢置，及變更區域，應由中央核准。縣設縣長一人，下設秘書、科長、指導員、警佐、科員、技士、技佐、事務員、巡官等人員，分掌民政、財政、教育、建設、軍事、地政、社會等事宜。設科之多寡，及其職掌之分配，由各省政府依縣之等次及實際需要擬定之，一其名額、官等、俸給及編制，亦由省政府依縣之等次及需要擬定之。
        ２·縣設縣政會議，議決有關縣政之重大事項，及有關於提出縣參議會之案件。縣行政會議，在縣參議會未成立前，仍應舉行。
        ３·縣政府組織規程，應由各省省政府擬訂，呈經中央核定。
    二、區為縣政府之輔助機關，代表縣政府，督導各鄉（鎮）辦理各項行政及自治事務，應重在靈活運

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用。
        １·區之範圍以六鄉（鎮）至十五鄉（鎮）為原則，全縣鄉（鎮）數不及十五個者，不設區署，其鄉（鎮）直轄於縣府；但在邊遠地方，或情形特殊之區域，其設區者，每區之鄉（鎮）數，得酌量變更之。
    在未設區署之縣區，由縣政府派員指導。
        ２·區署設區長一人，下設指導員二人至五人，分掌民政、財政、建設、教育、軍事等事宜，均係專任，為有給職，並須由上級機關甄選訓練合格人員委用之。區長人選以有本縣籍貫者為原則，其資格與待遇於法律中定之。
        ３·區署所在地得設警察所，受區長之指揮，執行地方警察任務。
        ４·區得設鄉（鎮）建設委員會，聘請區內聲譽素著之人士充任委員，為區內鄉村建設之研究、設計、協定建議之機關，由區長擔任主席。
        ５·為增進人民職業技能，及發展地方工業起見，各縣應斟酌需要，於區設置職業訓練班。
        ６·區除設置實額之警察外，另設壯丁聯隊部，負責統制管理各鄉（鎮）之壯丁。必要時，並得抽調壯丁，特別編組訓練。
        ７·區應聯合各鄉（鎮）合作社，成立合作社聯合社，內分若干部門，辦理各種合作事業，並由縣派員駐區，常川督導。

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    三、確定鄉（鎮）為縣以下之基本單位，特別充實其組織。
        １·鄉（鎮）之劃分，以六保至十五保為原則，並應顧及歷史關係及自然條件，其劃分及保甲之編制，均由縣政府擬定，呈請核准施行，並報中央備案。
        ２·鄉（鎮）公所之幹部，除鄉（鎮）長而外，設副鄉（鎮）長一人至二人，由鄉（鎮）民代表會，就規定資格之公民中選舉之，下設民政、警衛、經濟、文化四股，各股設主任一人、幹事若干人，均由副鄉（鎮）長及鄉（鎮）中心學校教師，分別擔任。並應酌設專任之鄉（鎮）事務員，但經費不充裕地方，得酌量合併設幹事。
    鄉（鎮）長、副鄉（鎮）長之選舉實施日期，另以命令定之，其任期均定二年，連選得連任。
        ３·鄉（鎮）各設中心學校，均包括兒童，婦女，成人三部份，內分初級與高級班，校長、壯丁大隊長、鄉（鎮）長暫由一人兼任，所有學校教師均分任各項訓練及指導工作。鄉（鎮）各項事務，亦均由學校教師輔助鄉（鎮）長處理之，校內之高級班應注重訓練民眾，使能擔任戶籍、衛生、合作等事務為準。
    在經濟、教育發達之區域，鄉（鎮）中心學校校長，以專任為原則。
        ４·合作社以鄉（鎮）為單位（各保得設分社），各鄉（鎮）並應設倉庫，以便儲押物品。糧食管理事務重要，應特設分庫。
        ５·鄉（鎮）壯丁大隊隊長，應斟酌需要，按時抽調各保壯丁隊精壯者，輪流到鄉（鎮）受高一級之

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訓練，兼擔負各項警衛任務，期滿返隊，一面做壯丁隊的下級幹部，一面負責推行保內各項自治工作。如此輪流抽調訓練，不僅警衛力量可以增強，地方各項事業，亦可隨之發展。至縣警察局所在之鄉（鎮）設有派出所者，亦須兼受鄉（鎮）長之指揮，以收合力之效。
        ６·鄉（鎮）設鄉（鎮）務會議，由鄉（鎮）長主席，各股主任、幹事均應出席，有關所議事項之保長，得列席。
        ７·每一鄉（鎮）或聯合數鄉（鎮），設立醫務所一所，其醫員應以西醫充任。但在西醫人才缺乏之時，得暫以中醫任之，以求省費，如不可能時，亦可暫聯合數鄉（鎮）共設一所。
    四、確定保為鄉（鎮）之構成分子，並加以充實。
        １·保之組織以六甲至十五甲為原則，置保長一人，副保長一人，由保民大會，就規定資格之公民中選舉，由鄉（鎮）公所報縣備案。在未辦理選舉以前，保長、副保長由鄉（鎮）公所推定，呈報縣政府委任。保設保辦公處，下設幹事二人至四人，分掌民政，警衛、經濟、文化各事務，由副保長及國民學校教師分別擔任，在經費不充裕之保，得僅設幹事一人。保長、副保長任期均定二年，連選得連任。
        ２·保所應辦事務，應由保務會議盡量物色保民幫同擔任，藉以促進地方建設工作。
        ３·保所辦之各項事業，鄉（鎮）公所、區署及縣政府均應負責監督，並視實際需要，統籌辦理與輔助，逐漸完成之。

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        ４·各保均設國民學校，保長、保壯丁隊長、校長暫由一人兼任，並應包括兒童、婦女、成人三部份，使民眾教育與義務教育，打成一片，普遍的提高人民知識與技能。國民學校教師，除擔任教課外；並負責協助保長，指導民眾，管理各項事務。
    在經濟、教育發達之區域，國民學校校長，以專任為原則。
        ５·保合作社分社社員，以戶為單位，社長由社員選舉，保長亦得被選兼任。
        ６·保辦公處、壯丁隊及國民學校，必須儘先同時成立，並須在一處辦公，以便推動各項事務。
        ７·在人口稠密地方，如一村、或一街為自然單位，不可分離時，得就二保或三保為一聯合組織，但最多不宜超過三保，其學校、合作社及倉儲等，均可合併建置。壯丁隊仍須分別編隊。並就保長中推選一人為首席保長，組織聯合辦公處，以總其成。
        ８·保應設置簡便之藥箱，由國民學校教職員中，選擇一人，加以訓練，使之管理及執行簡單之醫療，並種痘等事宜。若一保或一時未能辦到，可聯合數保行之。
        ９·甲之組織，以六戶至十五戶為原則，置甲長一人，甲應設戶長會議，必要時，並得舉行甲居民會議。甲長由戶長會議選舉，由保辦公處報鄉（鎮）公所備案。
        １０·保之一級組織，原有名稱為村、街、場等者，得仍其舊。但應限期逐漸改稱為保，以歸劃一。
                                        丙、民意機關方面

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    一、為增進人民參政之志趣，並本教、學、做合一之原理，以期人民養成管理政治能力起見，應定期成立縣以下各級議事機關，並賦與相當之權力。
    二、保設保民大會，選舉保長，鄉（鎮）設鄉（鎮）民代表會，選舉鄉（鎮）長（其資格標準依法律之規定），以期達到地方政治之理想標準，並可藉此建立民主監察制度。區不設民意機關，縣設縣參議會，為全縣之民意機關。
    三、為民權運用之靈活，縣參議員由鄉（鎮）民代表會選舉產生。每鄉（鎮）議員一人，並得酌加依法成立之職業團體代表，以期區域與職業選舉二者兼顧。鄉（鎮）民代表，則由保民大會選舉之，每保代表二人。保民大會，暫定每戶出席一人，由合於法定標準者任之。
    四、鄉（鎮）保長以選舉方式產生者，均得分別擔任各該議事機關主席。縣參議會暫不選舉縣長，其議長以由參議會自選為原則。
    五、在縣參議會未成立時，縣預算及決算應先經縣行政會議審定，再由縣長呈送省政府核准。
                                                    說 明
    １·本案之根本精神，在於喚起民眾，發動民力，加強地方組織，促進地方自治事業，以奠定革命建國的基礎。或謂中國教育，尚未普及，一旦允許民眾參加政治，不無困難，實則民權主義的政治，原植基於民眾，苟必待教育普及以後，方許人民參加政治，則所謂「革命民權」，還有什麼意義？民

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權行使必須從實際中加以練習，訓政的意義便在於訓練人民行使四權。訓政與憲政的劃分，僅有程度上之不同，並無根本上之差異。故訓政必須引發民眾的參政志趣，而遂其生長，然後訓政的實施，始能不背憲政的目的，由訓政以達憲政，仍能一貫無間。所謂自治開始時期，完成時期之解釋，意義也在於此，這便是本案重新確定的要義。
    ２·為解決基層組織的人才與經濟問題，並為集中事權，增進教育在社會上之效率起見，除在經濟、教育發達區域之鄉（鎮）中心小學校長，及保國民學校校長；均以專任為原則外，其他所有鄉（鎮）保長、學校校長、壯丁隊隊長均暫以一人兼任之。今後行政人員，必須重視教育，以教育為方法，達到革命建國之目的；其在辦理教育人員，尤當在行政統一辦法之下，努力於民眾之組織與訓練，即須以全體民眾為對象，以社會為學校，以實際上之一切事物現象為教材，注重訓練國民如何做人
，如何辦事。本黨 總理所詔示革命建國之要義，以及地方自治開始實行法中所開列「糧食管理」「土地管理」等事務，與夫以前中央頒布之七項運動辦法，均應在教育範圍之內。本圖案既規定鄉（鎮）保幹事由學校教師兼任，意即為此，否則如過去的學校教師，僅為講堂內之講課，於離校後之學生及校外之社會環境如何，均不注意。在很多地方，有學校設立多年，而其左右前後之民眾，還是不當兵、不納稅、不實行新生活，這個原因，便是由於教育者未能盡其應盡之職責，今後極須糾正。又如地方自治開始實行法中，指示學校之目的於讀書識字之外，當注意雙手萬能，力求實用，凡能助雙手生產之機械，我當仿照而不依靠於人。故今後地方學校亦應注意工作技能，與製造簡

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易機器之教學，此不僅為提倡科學教育，實為實現民生主義的重要方法。今於本圖內規定區設職業訓練班，實皆為向此途徑而進，使教育與生活，能切實聯成一片。至於過去基層教育組織，亦嫌複雜，於普通小學之外，更有民眾學校、短期小學、鄉村小學、特種教育等方法，為補救一時權宜規定，固無不可；今既規定各保普設國民學校，各鄉（鎮）普設鄉（鎮）中心學校，則應採兒童與成人分班合校制，將所有義教、社教、特教等，均合而為一，並盡量採行導生制，務期於短時期內使全國人民普受最低限度的國民基礎教育。如此辦法，既足以集中人力財力，又可以使學校教師，便於指導民眾，參加各項地方事務，如此教育與自治，方能合為一體，而不再分離。
    ３·各級地方組織，均採十進制之原則。或謂在實行時不無困難；實則此亦為本案重要規定之一，不可忽視。蓋各級組織範圍方經確定，則一切計劃設施，如設置學校，訓練人才，支配經費，以及一切統計事項，乃有標準可言，國家之大，事業至繁，平時固賴有嚴密之組織，戰時尤為必需。譬如軍事組織，每一上級單位管理下級單位的數目，今為便於實施，已為較有彈性的規定，如鄉（鎮）之劃分，以六至十五保為範圍，其餘各級，亦類此標準。至於固有村街場之不易分離者，亦可為有限度之聯合組織辦理事務，但分保編制，仍須維持。凡此一切，均求於統一之中仍寓有彈性，在此彈性範圍之內，各級政府儘可按照實際需要，斟酌編組，毋庸一一呈準。但如過此彈性，即不能容許。若過於紛岐雜沓，必至難於統理。又各級組織範圍確定以後，所有教育、衛生、合作、警衛等區域，均應力求合一，以期管、教、養、衛各項工作，得能齊一步調，共同發展。

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   ４·關於民眾團體及民眾組織問題，過去多年竟未能臻於健全，實可痛惜。茲依新案規定，有以下數點須加說明：（一）為民眾團體與民眾組織的區分。前者注重職業為劃分的標準，後者則為依年齡及性別而區分的綜合組織。以國家需要言，則綜合組織，宜先成立，尤以壯丁隊及婦女會之需要，最為迫切；以民眾需要言，則職業團體，宜早健全，尤以農工商等團體，與發展國民經濟建設運動有密切關係者為最必要。故今後立即就此最迫功與必要者，先行著手，以明緩急。其次兩者間的差別，在於民眾組織，須注重編組與訓練；民眾團體，則注重指導與監督。（二）民眾團體組織，須注重由下而上，逐級健全，蓋必基礎穩固，然後乃可發揮效能，平時固可藉此輔助政令的推行，在戰時亦易由此達到軍事上的要求。過去各級民眾團體（如農會婦女會等），往往僅在縣城空懸招牌，很少發生作用者，其原因固多，而指導人員未能深入下層工作，積極扶助發展，實為主要原因。須知各級民眾團體，雖僅為地方輔助的組織，但就地方全部機構而言，正卻像一架整套之機器，雖零星附件，亦屬不可或缺，否則便不能發動，故今後對於各級民眾團體，不但不能因其為地方輔助組織而忽略，而且必須努力使之健全充實，靈活運用。（三）壯丁隊之編組，無論在戰時平時均屬重要，不可僅成為訓練的組織形式，尤須注意訓練後的管理與運用。因壯丁分子實為全部社會的中堅，一切地方自治事業，可以之為基幹而期完成。　總理遺教所示「雙手萬能」者，亦重在此。訓練時不可僅重軍事，對於公民及職業的訓練，並須顧及，務使成為社會中的有用分子，而增加其活動力。

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 　５·各級議事機關之建立為訓練民權的最好場所，亦為實行民主政治的必要條件。過去鄉（鎮）、保、甲長的人選產生困難，或產生後而不能盡忠職守，甚至殘害人民，為上級機關所不易糾察者，今後均得運用民主方法以為補救。目前現有的上級監察機關人數有限，耳目難周，而最與人民發生關係者，即為鄉（鎮）保長等基幹人員。為免除此等人員假借政令殃民肥己，則採用民主監察制度，實為最有效的辦法。至於保民大會的出席人員，以戶為單位，乃為初步簡便之計，亦因目前我國尚為農業社會，與若干工業國家之以個人為單位者，實有不同。又鄉（鎮）代表會的代表，系由保民大會直接產生，鄉（鎮）以上的議員，即採用遞級選舉方法，不用直接方法，以期簡捷易行。復次，為增進國民經濟及發展地方事業，特於縣參議會規定得酌加法定團體的代表（當以職業團體為限，其名額假定不得超過百分之三十），且使區域關係與職業利益，二者得有調劑。

    ６·為基層幹部人才問題。此項人才，應於目前多加儲備，今後各級學校教育，當與地方組織及事業之需要相適合，既使學校教育，不致空疏無用，又使青年學子得有廣大的出路，為獎勵與保障此項人員，須另定各種辦法，以資遵守。現時各級人員的訓練與分發任用等項，尚多缺乏系統之計劃，今後亟當予以矯正，務須按照規定標準辦理，不得紊亂。最重要者，為各縣地方的人才，應以在本籍地方服務為原則。地方各項事業（如倉庫保險、糧食運銷、農田水利、漁牧墾殖等）。均須由曾受相當專門訓練者擔任之。此項地方事業既經日益發展，則人才自必隨之而需要增加，且將漸感供不應求，可斷言者。

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 　７·　為經費問題。　總理指示地方自治組織，應為「政治及經濟性質之合作團體」。故所謂經費的來源，自應注重人民的公有款產，不應再多仰給於捐稅。譬如全國各地公有款產，為數甚多，大都仍由私人包辦經管，任意侵蝕或浪費，殊為可惜。今後應將此類款產，改為公營，切實整理，即以其收益，純作為全鄉（鎮）或全保公有經費。如系公有田地或學田，且可利用此項田地，作為公共農場，由學校指導，為改良農產及訓練民眾農業技術之用。一姓一族之公產亦應酌定辦法。如此辦理，不僅收入可以增加，且因人民共同耕種，改良結果可以立刻推行。其無此項田產者，亦可劃闢若干山場，或河流池塘，照此辦理。並當運用義務勞力方法，以增加收入。此外倉儲積榖，均可以鄉（鎮）或保為單位，由人民自行管理。各合作社辦理農產運銷，並當附設農倉，辦理抵押放款，即以其盈利的一部分為地方事業經費。如此不僅經費不生問題，地方自治事業亦將隨之而發展。為應目前的需要，在以上地方公共收入尚未敷用時，應即注意以下數項之規定：（一）鄉（鎮）公所有獨立性之稅捐。（二）縣之財政應依照財政收支系統法，將省縣財政重行劃分，並應酌定辦法以期縣應得之比例分期擴增。（三）貧瘠等縣應由政府特予補助。

    ８·　最後有須特別提出者，本方案之制定，已經過多次之討論與研究。今後全國縣各級地方組織，應即以此為根據。雖有治法，仍賴有治人。丁茲大難當前，正我民族存亡絕續之交，希望吾黨同志及全國同胞，本此方案，抱定決心，普遍推行，其有困難問題。亦必須於實行中求其解決，不容再有徘徊瞻顧，畏難苟安，則我國基層政治的基礎方可奠定，而建國大業也就得所依據了。

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